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浅析教育用地的供地政策与评估方法

来源:评估师资讯     作者:     发布:2017-01-06     浏览:60

 

摘要:本文分别从政策理论和方法实务角度,回顾了教育用地在土地分类中的历史地位,介绍了教育产业在各部门的建设指标和用地需求,说明了教育用地的供地政策和税收优惠,从解决教育用地实务疑难问题入手,阐述了作者对土地估价规程中各种方法应用于教育用地评估的适用性和实务疑难解决办法,最后提出在大数据环境下,如何破解特殊用地评估难题的思考。

 

关键词:教育用地  估价实务 特殊用地价

 

一、前言

 

1986年4月我国颁布了《义务教育法》。这是我国首次把免费的义务教育用法律的形式固定下来。陆续颁布施行的《教育法》、《教师法》、《高等教育法》等等均对教育发展起到了积极推进作用,为实施科教兴国战略,促进社会主义物质文明和精神文明建设保驾护航。

 

当前在积极推进城市化进程中,涉及许多老旧校舍的拆迁与征收。同时我国人口结构的老龄化现象严重,青年一代中迫于经济压力,出现少子化、丁克家庭等新问题,部分地区学校由于生源不足,出现合并或者转产,需要对不动产市场价值作价评估。集体土地入市后,进城务工人员的子女教育,也需要政府出让土地的地价评估。这些问题均对教育用地的供地政策与评估方法提出严峻挑战,笔者尝试从供地政策和评估方法两方面,破解教育用地的估价实务难点。

 

二、教育用地的定义及教育产业分类

 

(一)土地分类中的教育用地定义及解释

 

我国城市规划部门在“七五”期间即对城市用地分类标准进行了大量的研究工作,编制了《城市用地分类与标准》规范,并于1990年7月2日发布《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ 137-90,建设部(90)建标字第322号)。其中C6公共设施用地大类下列示有教育科研设计用地、高等学校用地、中等专业学校用地、成人与业余学校用地、特殊学校用地以及科研设计用地等,同时对服务于居民小区的如托儿所、幼儿园、小学、中学等教育用地,划归R居住用地大类下。

 

随着改革开放和社会经济水平的提高,国家标准化管理委员会于2007年8月10日发布了《土地利用现状分类》(GBT21010-2007),其中在08公共管理与公共服务用地下列示083科教用地,指用于各类教育、独立的科研、勘测、设计、技术推广、科普等的用地。

 

由于科技的发展与社会的进步,中国城市规划设计研究院会同上海同济城市规划设计研究院、北京大学城市与区域规划系以及北京市、浙江省、辽宁、四川省等省市城乡规划设计研究院等单位,共同起草并修订了《城市用地分类与规划建设用地标准》,于2010年12月24日以“住建部第880号公告”的形式发布,并于2012年1月1日正式施行。其中教育科研用地归属于公共管理与公共服务用地大类下,具体包括高等院校用地、中等专业学校用地、中小学用地、特殊教育用地以及科研用地;另外在居住用地大类下,各级居住用地均不包括中小学用地。

 

(二)目前各类教育产业业态

 

根据教育对象的不同,教育产业科分为胎教、幼儿教育、初等教育、中等及高等教育、研究生教育、职业教育、特殊教育等不同类型,各种教育类型均有相应的部门、省市法规等规定其用地规模及建筑类型要求。如《江苏省教育系统建设用地指标》中对于高等教育建设用地指标要求如下:

 

表1  江苏省高等教育用地指标

 

根据教育手段的不同,还可分为远程教育、函授教育、全日制教育等不同类别,个别类别均可依托有条件的不动产进行教育事业的运营。2014年,国务院取消和下放“利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批”,这是自1999年我国开展现代远程教育试点15年来,政府层面对如何发展远程教育的一次重大政策调整。

 

三、用地需求、供地政策及税收优惠

 

(一)教育部门用地政策


根据《教育部关于印发<普通高等学校基本办学条件指标(试行)>的通知》(教发[2004]2号,2004年2月6日)中相关规定,综合类、工、农、林、医学院校及体育、艺术类院校等普通高等学校,生均占地面积在54平方米至88平米。同年8月22日,教育部办公厅印发《普通高等学校体育场馆设施、器材配备目录的通知》(教体艺厅[2004] 6 号),其中对普通高等学校体育场地基本要求进行了具体规定,如田径场地基本要求为400米跑道标准田径场占地面积为172.60米×91.52米=15796平方米,篮球场地基本要求为场地净面积为28米×15米=420平方米,场地占地面积为32米×19米=608平方米。

 

而后教育部于2006年9月28日印发《普通本科学校设置暂行规定》(教发[2006]18号),其中首先划分了学院与大学的区别:称为学院的,全日制在校生规模应在5000人以上;称为大学的,全日制在校生规模应在8000人以上,在校研究生数不低于全日制在校生总数的5%。然后该通知对于基础建设有如下标准:普通本科学校生均占地面积应达到60平方米以上;学院建校初期的校园占地面积应达到500亩以上。普通本科学校的生均校舍建筑面积应达到30平方米以上;称为学院的学校,建校初期其总建筑面积应不低于15万平方米;普通本科学校的生均教学科研行政用房面积,理、工、农、医类应不低于20万平方米,人文、社科、管理类应不低于15万平方米,体育、艺术类应不低于30万平方米。

 

(二)土地部门供地政策

 

2012年6月18日,教育部发布《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》(教发〔2012〕10号),此后各地陆续出台相关规定,对本辖区的教育用地的供地政策提出各种优惠条件。如义乌市陆续出台《关于促进民办教育健康发展的实施意见》(义政发〔2013〕90号)、《民办学校项目招选办法》(义政办发〔2014〕655号)以及《落实民办学校土地优惠政策实施办法》(义政办发(2014)65号),指出国土部门每年在安排教育用地指标时,要统筹安排民办学校建设用地,重点保障引进的优质民办教育用地需求;学校所需用地鼓励通过有偿方式获得,也可以通过行政划拨方式供给。东莞市出台了《关于进一步扶持民办教育发展的若干意见》,民办学校在建设用地、减免税费、水电杂费方面将享受与公办学校同等的待遇;新建、扩建民办学校必须符合土地利用总体规划和城镇规划,其用地可按照公益事业优先安排,按公共设施办理用地手续,以协议出让供地,教育用地不得用于其他用途。

 

(三)税收优惠

 

教育事业事关国家法制基础及社会稳定,我国在教育事业上一直施行多种措施减免税费。如2005年8月20日以第488号国务院令颁布施行的《国务院关于修改〈征收教育费附加的暂行规定〉的决定》,以及2013年6月29日以第五号主席令颁布修改施行的《民办教育促进法》等法规规定,对于符合税收优惠的民办学校,可依法向税务机关申请享受营业税、企业所得税等税收减免;民办学校的供电、供水、供气、排污、通讯等享受与公办学校同等待遇;属于《耕地占用税暂行条例》和《耕地占用税暂行条例实施细则》规定范围内的学校、幼儿园免交耕地占用税。苏州市政府第35次常务会议审议通过的《关于加快全市民办教育发展意见》,也明确提出非营利性民办学校享受公办学校同等的税收优惠政策,其符合条件的收入免征营业税和企业所得税,其名下自用的土地、房屋免征城镇土地使用税和房产税,符合条件的民办学校承受土地、房屋权属用于教学的免征契税。

 

四、教育用地的评估方法

 

由于教育用地归属于公共管理与公共服务用地大类下,《城镇土地估价规程》(GB/T18508-2014)中关于该大类用地的影响因素说明为参照商服用地影响因素分析,并说明除遵循一般估价原则外,还应考虑“发现并模拟市场价格的原则”、“区分市场定价与政策优惠的原则”以及“区分效用为主兼顾用途差异的原则”。在方法选用上,规程说明“宜选市场比较法”、“酌情选用成本逼近法与公示地价系数”以及“慎用收益还原法与剩余法”。笔者分别说明各方法的适用性与实务操作的疑难解决办法。

 

(一)公示地价系数修正法

 

根据北京2014版基准地价,科教用地属于办公用地类别的二级分类,用途修正系数为0.9,而根据各级别平均熟地价测算,办公地价相当于商业地价的97%-99%,也即是科教用地地价相当于商业地价的0.89左右。

 

根据上海2013版基准地价,文体、教育用地可参照办公用途地价修正,用途修正系数为0.8且不得低于同级别办公基准地价的60%,而根据上海基准地价表,办公用地在一二级之内相当于商业地价的62%-67%,但是在其他级别均超过商业基准地价,故无法简单得出教育用地相当于商业地价的百分比或用途修正系数。

 

根据锦州市基准地价修正体系(锦政办发(2013)23号),科教用地分为两类,公益性质参照住宅用地,非公益性质参照商业用地。根据佛山市南海区基准地价(南府(2012)3号),科教用地适用基准地价类型为住宅用地。根据海口市基准地价(海府(2014)20号),科教用地使用工况仓储用地地价类型,用途修正系数分为政府投资的用途修正系数为110%、非政府投资的用途修正系数为125%。根据厦门基准地价(厦府(2014)164号),教育用地分为盈利性与非盈利性,非盈利性教育用地的供地方式为行政划拨,利性教育用地的出让价格按照不低于同级别商服用地基准地价的50%进行评估确定。根据武汉武汉基准地价(武政(2015)49号),科教用地参照商务办公用地地价,修正系数为0.6。

 

综上所述,可以看出各地基准地价编制机构,对于教育用地到底归类于哪种用地并没有一个全国统一的标准。这一方面是囿于土地用途分类的“商住工”三大类的理论局限性,客观上,也受限于搜集教育用地经济资料来源稀少、编制单独类别基准地价性价比低等现实困难。笔者认为,可从教育用地的地价影响因素着手,既需考虑区域内小区集聚程度、人口数量与家庭规模、道路通达度、环境影响等一般影响因素,也需考虑未来城市规划与布局、不同类别用地配比平衡、城市招商引资及城镇化影响下的人口政策等非实体因素影响,综合参考当地住宅用地或者商业用地基准地价,并进行二级用途修正。

 

(二)市场比较法

 

查询中国国土资源部以及土地市场网的土地交易结果公告,教育用地多为划拨供地方式,部分区县有极少出让案例,出让年限均参考综合用地,设定为50年,价格起伏波动较大,边远山区地价仅为当地征迁价格或工业最低出让价,广州、深圳等沿海经济发达、人口稠密地区,地价又接近商业地价水平。笔者分析后认为,部分教育用地除满足区域内适龄人口的基础教育需求,还承担着进城务工人员子女的教育需要,在市场化管理的运营理念下,诸如择校费、赞助费等巧立名目的非教育性收入已经占据教育产业的大头,故在市场比较法案例极其稀少的地区,可酌情选用其他方法测算教育用地地价。

 

(三)收益还原法与剩余法

 

从剩余法或者收益还原法的理论基础来说,用预期收益或者现实资产价值,扣减房屋成本或物业运营成本、经营者合理利润即为土地价值。但是根据资源配置原理,土地在开发建设过程中有利润,房屋在工程造价及物业运营中也有利润,教育产业经营者的劳动力、智慧贡献及社会关系资源也会产生价值,这才是不动产价值的有机组成部分,单纯的扣减各项支出或费用,并一定适用全资源整合状态下的不动产价值。

 

从估价技术报告和操作实务来看,多数机构能够按照预期收益原则,搜集同一供需圈内不同规模、档次的各种教育类不动产的运营收入、运营成本以及合理运营利润来测算。但由于教育用地属于特殊用地,在按照盈利性产业测算经济效益的同时,也要考虑其承担的社会效益,适当压低其土地取得成本,以便土地管理部门进行招标、拍卖、挂牌或者协议出让时,能够有足够的价格吸引力和竞争力,为区域内吸引其他投资产生光晕效应。

 

(四)成本逼近法

 

根据规程内容,成本逼近法适用新开发土地或者土地市场欠发育、少有交易的地区或类型的土地价格评估,教育用地即符合“少有交易的类型”。但由于教育用地一般需要建设在人口稠密地区,以保证人口数量、家庭规模和生源等必备条件,故成本逼近法的测算结果无法满足出让方要求或征迁时产权所有人的权益。并且由于城市建设的效用外溢影响,单纯的依靠农业征地或者取得费用来测算城市建成区内的熟地价格,也并非理想的解决手段。笔者认为,成本逼近法在测算教育用地的实务中,务必严格按照各项法规操作,积极搜寻当地教育部门的各项法规及政府招商引资政策,综合国土管理部门的优惠条件,模拟教育产业的开发过程,满足规程要求的“发现并模拟市场价格的原则”和“区分市场定价与政策优惠的原则”,以达到满足规程要求和规避执业风险的目的。

 

五、结语

 

由于大数据、互联网+等新技术、新思维的侵入,部分估价人员及机构过于依赖网络及数据开放时代所带来的便利,导致对特殊用地理论思考和实务操作缺乏投入与研究。笔者根据多个省市基准地价以及综合多部法律法规,对教育用地的供地政策与评估方法进行浅析,希望估价人员和机构在搭建大数据结构的估价平台下,可以适当用系统测算重复性、普遍性不动产评估业务,但对于特殊用地项目,还需要集思广益的开创性思维和有理有据的探索实干精神,为不动产评估行业增添中国特色的评估理论与实务指引。

来源:评估师资讯  

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